Quo vadis, Brexit? Negocierile şi rolul României

Anul 2016 pare să fi fost un an supraaglomerat de momente de cumpănă şi rezultate neaşteptate. Pentru Uniunea Europeană, aflată în plină criză a refugiaţilor şi în permanent efort de combatere a elementelor teroriste de pe teritoriul statelor membre, lovitura care a zdruncinat-o din temelii a fost cea a Brexit-ului.

Ziua referendumului din 23 iunie 2016 va rămâne în istorie drept punctul în care proiectul european a făcut un pas înapoi, odată cu votul în urma căruia s-a decis prima retragere a unei ţări din blocul comunitar. Perioada ce a urmat a fost și continuă să fie una tulbure atât pentru Europa, cât și pentru Regatul Unit. Uniunea Europeană pe de-o parte încercă să facă faţă crizei refugiaţilor, terorismului, creșterii euroscepticismului printre cetăţenii europeni în lumina alegerilor din Olanda, Franţa și Germania, și pe de altă parte să contrabalanseze nesiguranţa recentă a parteneriatului strategic cu Statele Unite. După votul pro Brexit, în Regatul Unit s-a creat un fel de schismă socială între taberele Remain și Leave, care s-au resemnat în cele din urmă cu rezultatul votului.

La nivel politic s-a observat o opoziţie Laburistă foarte slabă, spre ușurarea partidului Conservator a cărui luptă internă risca să-l scindeze. Scena politică britanică a avut parte de o adevarată lovitură de teatru. Theresa May, care a preluat rolul de Prim Ministru al Marii Britanii dupa demisia lui David Cameron, deţinea o majoritate confortabilă în Parlament. Cu  toate acestea a vrut să profite de pe urma poziţiei slabe a Laburiștilor și a decis organizarea alegerilor anticipate pentru a-și consolida majoritatea și a obtine o confirmare a mandatului ‘Hard Brexit’ dorit – așa zisul ‘Brexit Dur’, care urmărește să rupă pe cât posibil legatura dintre Regat și UE. Rezultatele nu au fost nici pe departe cele așteptate, iar Conservatorii au primit o lovitură grea – May și-a pierdut majoritatea parlamentară și s-a văzut nevoită să creeze o alianţă cu partidul Nord Irlandez Democrat Unionist (DUP), un partid controversat, slăbind astfel nu doar poziţia de negociere a Marii Britanii, ci și stabilitatea politică a ţării.

De partea cealaltă, Uniunea Europeană și-a pus la punct strategia și priorităţile pentru discuţii, iar șefii de stat și de guvern UE27 au desemnat echipa de negociere Brexit, în fruntea căreia a fost numit Michel Barnier – politician francez, fost ministru, europarlamentar și Comisar European. Pentru a menţine unitatea și coordonarea între cele 27 de state membre, echipei lui Barnier i s-a încredinţat reprezentarea și negocierea în numele UE27, urmând, desigur, direcţiile și limitele trasate de șefii de stat și guvern. Uniunea Europeană a înaintat Regatului Unit propunerea pentru structura și orarul negocierilor, împărţită în două mari componente: prima referitoare la acordul privind ieșirea de facto a Regatului Unit din UE (axat pe 3 mari teme de negociere – drepturile cetăţenilor UE, contribuţia la bugetul UE și graniţa dintre Irlanda de Nord – parte componenta a Marii Britanii – și Irlanda – membra UE) și, în urma observării unui progres suficient în aceste teme principale, trecerea la cea de-a doua parte a negocierilor și anume stabilirea relaţiei viitoare între UE27 și Marea Britanie.

Ne aflăm astfel în faţa unui eveniment nemaiîntâlnit în istoria Europeană. În timp ce multe ţări se dedică procesului de aderare pentru a se alătura familiei europene, Marea Britanie – aflată în umbra unui fost imperiu, obișnuit să impună drumul și nu să negocieze acest drum sau să accepte ca el să îi fie trasat de cineva, începe un proces de ‘dezintegrare’ europeană.  Astfel toate regulamentele, directivele, legile, acordurile de liber schimb cu ţări terţe, semnate sub umbrela UE, vor înceta să se mai aplice în Marea Britanie după data de 29 martie 2019. Aceasta se vede nevoită să negocieze pe de-o parte condiţiile ieșirii din UE, termenii în care își va continua drumul în afara comunităţii cu un cadru legislativ nou, viitoarea relaţie cu UE27 și încheierea de noi acorduri cu ţările terţe și partenerii externi. Pentru a asigura o tranziţie ușoară, ideal ar fi ca toate aceste procese să se încheie în decursul celor doi ani de la invocarea Articolului 50, o sarcină realmente imposibilă. Au trecut aproape 6 luni din cei doi ani  fără niciun progres notabil în vreun domeniu.

Pe plan intern,  Guvernul Marii Britanii a înaintat propunerea așa numitei ‘Great Repeal Bill’, act legislativ menit să abroge Statutul Comunitar European din 1972 care trasa supremaţia legilor Europene asupra celor naţionale și încheind de facto jurisdicţia Curţii Europene de Justiţie. Prin acest act, întreaga legislaţie europeană aplicată în Regatul Unit datând din 1958 (estimată la 80,000 de acte legislative, cuprinzând domenii precum mediul, comerţul, sănătatea, drepturile angajaţilor etc) vor fi transpuse în legislaţia Regatului Unit pentru a evita scenariul ‘găurii negre’ și a perturba cât mai puţin funcţionarea economiei și viaţa cetăţenilor. După intrarea în vigoare a acestui act legislativ, Parlamentul britanic va putea trece la modificarea legilor europene având asigurată continuitatea legislativă necesară. Deși iniţial toate partidele politice au înţeles importanţa aprobării actului pentru a reasigura actorii economici și cetăţenii de o continuitate a activităţilor, declaraţiile recente ale liderul Laburist Jeremy Corbyn, că s-ar opune acestui act, au încins spiritele într-un cadru politic deja instabil.

Pe plan extern însă situaţia se complică și mai mult.  Pentru a-și menţine avantajul și poziţia de lider la nivel global, Marea Britanie trebuie să găsească soluţii pentru a înlocui acordurile UE existente cu ţările terţe (precum Canada, Japonia etc). Deși în interesul ambelor părţi, Marea Britanie nu poate încheia niciun acord bilateral cât timp este membru al UE – cu alte cuvinte până în data de 29 martie 2019. Mai mult decât atât, ţările terţe au fost foarte clare în poziţia lor vis a vis ordinea acestor proceduri – înainte de a intra în orice discuţie bilaterală cu Marea Britanie, viitoarea relaţie cu UE27 trebuie clarificată. Pentru aceste ţări, relaţia cu UE27 precede cea cu Regatul Unit, iar aceasta din urmă se vede nevoită să își încheie socotelile cu UE27 înainte de orice, lucru nu tocmai ușor de făcut.

Strategia de negociere, componentele și ritmul de lucru convenit între UE27 și Marea Britanie sunt importante pentru a înţelege procesul și dificultatea exerciţiului. Pe de-o parte, Uniunea a propus un număr de priorităţi a căror soluţionare precede orice alte negocieri de natură economică. Fără progrese suficiente și convingătoare în aceste trei domenii (drepturile cetăţenilor, contribuţia finală la bugetul UE și soluţionarea chestiunii graniţei între Irlanda și Irlanda de Nord), echipa de negociere condusă de Michel Barnier nu va primi mandatul liderilor UE27 pentru a doua parte a procesului – definirea termenilor noii relaţii, discuţie esenţială pentru Regatul Unit. Acesta din urmă resimte o presiune foarte mare din partea companiilor și actorilor din toate domeniile economice în a soluţiona cât mai repede negocierile pentru a da claritate activităţilor și viitoarelor investiţii. Presiunea este intensificată și de timpul scurt de care dispun britanicii pentru a duce la bun sfârșit aceste negocieri – cele 18 luni rămase se vor dovedi cel mai probabil insuficiente pentru complexitatea și numărul dosarelor care trebuie soluţionate. Structura convenită de către cele două părţi prezintă runde de negocieri organizate în jurul unor sesiuni plenare și întâlniri de grup de negociere – 3 la număr în faza iniţială (drepturile cetăţenilor, acordul financiar și alte detalii de separare și discuţii privind situaţia Irlandei de Nord – Irlanda).

Transparenţa în negocieri a fost de asemenea convenită la insistențele UE, pentru a asigura claritate pe durata întregului proces și punând astfel o presiune suplimentară pe Marea Britanie pentru a-și publica poziţiile de negociere pe temele cheie.  Astfel sunt prevăzute 22 de cicluri de 4 săptămâni, fiecare dedicate unei anumite teme. Fiecare ciclu va include o săptămână de pregătire, o săptămână de schimb de documente și poziţii, o săptămână de negocieri efective, și una de raportare a rezultatelor pentru a asigura progresul și punctele de compromis. De partea UE, deși echipa de negociere a Comisiei Europene trebuie să raporteze progresul Consiliului pentru Afaceri Generale, în practică detaliile discuţiilor ajung la grupul de lucru Brexit și grupul Coreper II (cei 27 ambasadori UE).  Orarul negocierilor a fost de asemenea stabilit:

• Prima rundă – săptămâna începând cu 19 iunie;
• A doua rundă – săptămâna începând cu 17 iulie;
• A treia rundă – săptămâna începând cu 28 august;
• A patra rundă – săptămâna începând cu 18 septembrie;
• A cincea rundă – săptămâna începând cu 9 octombrie;

Stadiul negocierilor

În acest moment ne aflăm în faţa celei de-a patra runde de negocieri, iar previziunile nu sunt deloc pozitive.  Conform programului, primele discuţii s-au concentrat pe cele trei mari teme de interes.

În ceea ce privește drepturile cetăţenilor, Regatul Unit este de părere că europenii stabiliţi pe teritoriul insulei ar trebui să aibă drepturi egale cu britanicii și nu o continuare a situaţiei actuale în care cetăţenii UE beneficiază de drepturi sporite în domenii precum beneficii, drepturi de imigrare pentru soţi/soţii non-UE. De cealaltă parte, reprezentanţii UE doresc menţinerea aceluiaşi nivel de protecţie.  Deși un posibil compromis nu este imposibil de atins, noi neînţelegeri au ieşit la suprafaţă în ceea ce privește dreptul la vot în alegerile locale și dreptul cetăţenilor britanici de a se deplasa între statele UE27. Problema cea mai delicată, care continuă să creeze dificultăţi în a avansa negocierile, este cea a punerii în aplicare a acordului Brexit: UE dorește menţinerea jurisdicţiei Curţii Europene de Justiţie pentru cetăţenii europeni, în timp ce Marea Britanie consideră sistemul legal al Regatului ca fiind suficient pentru a asigura respectarea drepturilor cetăţenilor.

Unul dintre cele mai controversate puncte ale primei etape de negocieri este cel al capitolului financiar de ieșire din UE.  În cadrul activităţilor și acordurilor făcute în calitate de membru UE, Marea Britanie s-a angajat în a contribui cu fonduri la bugetul UE, în programele de cercetare europene, în acorduri de ajutor financiar cu ţări terţe etc. Pentru a reduce impactul asupra tuturor acestor elemente, UE este de părere că Marea Britanie trebuie să acopere deficitul cauzat de ieșirea din blocul comunitar – estimat în jurul a 60 de miliarde de euro. Deși conștientizând obligaţia de a ‘regla conturile’, Marea Britanie nu este de acord cu totalul notei de plată înaintat de UE, dar nu a prezentat o alternativă de calcul sau o contrapropunere cifrei UE. Această abordare și lipsa progresului duce la frustrări de partea europeană, care se poate vedea nevoită să ceară contribuţii suplimentare celorlalte state membre pentru a putea acoperi gaura lăsată de Marea Britanie, presiune amplificată de riscul ca britanicii să părăsească Uniunea fără un acord și fără a compensa suma cerută. De cealaltă parte, Marea Britanie se află între ciocan și nicovală – pentru a preveni scenariul ‘prăpastiei’ odată cu Brexit, găsirea unui acord este crucială, dar prezentarea unei note de plată UE mare la nivel naţional nu va fi bine văzută și primită de politicieni şi cetăţeni.   

Viitorul graniţei dintre Irlanda și Irlanda de Nord este un alt element cheie al negocierilor Brexit. Marea Britanie s-a declarat în favoarea unui acord bilateral pentru a menţine o graniţă invizibilă și deschisă, menţinând zona de circulaţie comună în speranţa continuării acordului de pace ‘Good Friday’ și evitarea posibilelor conflicte. Pentru UE, deși consolidarea și protejarea graniţelor exterioare ale Uniunii este esenţială, menţinerea stabilităţii în regiunea irlandeză este de asemenea dorită. În poziţia luată de UE27, menţinerea Zonei de Liberă Circulaţie între cele două Irlande vine cu angajamente de a respecta integritatea legală și conformarea cu legile UE.  Găsirea unei soluţii creative în ceea ce privește graniţa și regimul vamal va fi extrem de dificilă, mai ales că Marea Britanie nu dorește să continue apartenenţa la regimul vamal UE pentru a evita jurisdicţia Curţii Europene de Justiţie.

În perioada de vară, Marea Britanie a publicat o serie de documente de poziţionare pe diferite teme Brexit, în efortul de a contrabalansa criticile aduse de partenerii de negociere cu privire la nivelul de pregătire afișat în discuţii și de a oferi mai multă claritate în negocieri. Documentele au fost sub nivelul asteptărilor și s-au axat îndeosebi pe teme care nu fac parte din grupul celor aflate pe masa de negociere a primei etape, ci pe cele ale viitoarei relaţii. Această abordare este văzută de multi critici drept o tactică britanică de a retrasa liniile de discuţie și a forţa avansarea la a doua etapă de negocieri. Criticile vin în completarea speculaţiilor din mass media britanică, a căror articole încearcă să prezinte ‘fisuri’ în unitatea poziției UE27. Este dificil de prevăzut însă în ce măsură această unitate se va menţine pe viitor, ţinând cont de interesele diferite ale statelor membre vis a vis Brexit și de tactica ‘divide et impera’ pe care Regatul Unit pare să o urmărească.

Cea mai recentă rundă de negocieri (a treia) a pornit cu așteptări mici. Concluziile trase după discuţii au fost chiar sub nivelul acestor așteptări. La capitolul financiar, impresia UE a fost că progresul a făcut un pas înapoi ca urmare a poziţiei defensive a Marii Britanii în cadrul discuţiilor. Un progres minor a fost înregistrat în ceea ce privește drepturile cetăţenilor, însă impasul continuă cu privire la aplicabilitatea legilor UE şi a controlului legalităţii. În ceea ce privește graniţa Irlanda – Irlanda de Nord, discuţiile s-au axat pe tema Zonei Comune de Circulaţie şi a proiectelor nord/sud, evitând subiectul delicat al bunurilor și controlului la graniţe. Marea Britanie a pus presiune pe domeniile etapei a doua de negociere, dând de înţeles că acordul iniţial asupra ordinii de negociere nu mai este pe placul echipei britanice. Cu toate acestea, mandatul actual deţinut de negociatorul șef UE nu permite discuţii pe alte teme, iar stadiul actual al negocierilor reduce semnificativ şansele ca reprezentanţii celor 27 de ţări UE să dea undă verde celei de-a doua etape de negocieri în cadrul Consiliul European din octombrie.

Criticii continuă să speculeze asupra tacticilor bine gândite ale negociatorilor britanici, a căror poziţie ambivalentă este doar una latentă, aflată în așteptarea momentului oportun pentru a da cărţile pe faţă. Observatorii mai optimiști se concentrează însă pe vizibila relaxare a abordării vehiculată iniţial de Regatul Unit, poziție care – dacă se adeverește – va permite un Brexit ușor şi cu impact redus atât din punct de vedere social cât și economic.

Stadiul actual al negocierilor însă nu lasă loc pentru prea mult optimism: deși posibilitatea unei runde suplimentare de negocieri a fost vehiculată în presa europeană, progresul înregistrat până acum elimină aproape complet posibilitatea respectării orarului iniţial al negocierilor.

Importanţa pentru România

Fără îndoială, procesul Brexit-ului este unul dintre cele mai complexe și dificile activităţi aflate pe agenda europeană. Pentru o ţară precum România, cu un procent pro-european foarte ridicat între cetăţeni, înţelegerea procesului, riscurilor și dificultăţilor acestor negocieri, cât și importanţa pentru ţara noastră sunt esenţiale.

În ceea ce privește temele negociate, elementul cel mai apropiat și delicat pentru români este acela al viitorului cetăţenilor stabiliţi în Marea Britanie. Rezultatul negocierilor va avea un impact direct asupra vieţii și drepturilor acestora post Brexit și astfel gestiunea acestor discuţii este extrem de importantă. Din fericire, România nu este singura ţară din blocul comunitar preocupată de acest aspect.  

Un al doilea element important de notat este acela al bugetului UE.  România beneficiază de alocări de fonduri UE semnificative, iar plecarea Marii Britanii din blocul comunitar va afecta atât bugetul în sine cât și aceste alocări, dincolo de rezultatul negocierilor privind costurile separării. Mai mult decât atât, în cazul în care bilanţul final al acordului financiar nu va acoperi golul lăsat în urmă de plecarea Marii Britanii, este posibil ca România să fie nevoită să contribuie ea însăși în plus către UE.

Negocierile Brexit sunt cu atât mai importate pentru România cu cât, dincolo de elementele de coordonare între poziţiile și strategiile de negociere cu celelalte state membre, ţara noastră va avea un rol activ de jucat odată cu Preluarea Președinţiei Rotative a Consiliului UE din 2019. Înafară de responsabilităţile de zi cu zi care ne vor reveni, Brexit-ul aduce un element nou de gestionat în agenda: termenul de doi ani avut pentru a încheia negocierile Brexit va expira pe durata mandatului României. Ţinând cont de ritmul actual al negocierilor și de semnalele primite din partea britanicilor, ne vom confrunta cu unul dintre următoarele scenarii: aprobarea unui acord privind extinderea perioadei de negociere sau a unui acord privind o perioadă de tranziţie pentru ieșirea Regatului Unit din UE. Oricare ar fi scenariul, România se va afla la cârma Consiliului UE și va fi nevoită să gestioneze și să joace rolul de mediator în aceste discuţii. Deși încă aflaţi în prima parte a negocierilor, înţelegerea procesului și a rolului pe care îl vom juca în dosarul Brexit-ului sunt esenţiale atât pentru autorităţile române, cât și pentru cetăţeni.

În martie 2017, Guvernul României a pus bazele grupului de lucru interministerial Brexit pentru pregătirea mandatelor și urmărirea negocierilor pentru ieșirea Marii Britanii din Uniunea Europeană. Grupul, sub conducerea ministrului delegat pentru Afaceri Europene, coordonează activităţile ministerelor vizate de dosarul Brexit și și-a intensificat activitatea după începerea negocierilor în luna iunie. A fost elaborat de asemenea documentul Axe Strategice de acțiune a Guvernului României în contextul procesului de retragere a Marii Britanii din UE, care urmează să fie supus dezbaterii publice. În acest sens, Ministerul Afacerilor Externe organizează evenimente de informare și dezbatere pe tema procesului Brexit atât în ţară cât și în Marea Britanie, cu participarea reprezentanţilor ministerelor, societăţii civile și mediului academic. Acestea au ca scop atât expunerea acţiunilor Guvernului vis a vis de Brexit cât și iniţierea unui dialog pe această temă cu actorii relevanţi. Urmând exemplul negocierilor UE27 cu Marea Britanie, o abordare transparentă și elocventă a autorităţilor române în acest proces este esenţială.

Ne aflăm într-un punct de cotitură al proiectului European: pentru a continua susţinerea idealurilor Uniunii este important de arătat că beneficiile apartenenţei la UE sunt net superioare opţiunii de a părăsi familia și a urma un drum separat. Britanicii – politicieni și cetăţeni deopotrivă – par să înţeleagă abia acum complexitatea deciziei luate, drumul dificil și sacrificiile care le au în faţă. Liderii europeni precum Donald Tusk – președinte al Consiliului UE – au menţionat faptul că o posibilă revenire asupra deciziei Brexit nu va fi refuzată de partea europeană. Deși puţin probabilă, este dificil de imaginat o revenire britanică și astfel drumul spre eventuala plecare a Regatul Unit trebuie bine pavat pentru a asigura un viitor stabil proiectului European și Uniunii.